A ilusão reformista: quando mudar a lei não muda a realidade

 

Nas políticas públicas de educação, existe uma tendência recorrente - responder às dificuldades de implementação, através da produção de nova legislação. Ainda assim, a investigação acerca desta temática demonstra, há várias décadas, que de uma forma geral, a alteração normativa raramente produz mudanças significativas quando a capacidade institucional permanece inalterada, ou melhor, quando as condições subjacentes à sua operacionalização permanecem as mesmas.

A sucessão de reformas na educação inclusiva ilustra um exemplo de um fenómeno mais amplo das políticas públicas - promover a alteração da lei para resolver problemas cuja origem reside na capacidade institucional das organizações responsáveis pela sua implementação.

Mais um decreto. Mais uma revisão. Mais uma reorganização da educação inclusiva. E permanece uma pergunta essencial: Estaremos a mudar aquilo que verdadeiramente impede a inclusão?... Ou simplesmente a reestruturar a forma como o problema é descrito?...

Depois do Decreto-Lei nº319/1991, que vigorou cerca de dezasseis anos e quatro meses, do Decreto-Lei nº3/2008 que acompanhou as escolas e os seus alunos durante pouco mais de uma década (precisamente dez anos e seis meses) e do Decreto-Lei nº54/2018, relativamente ao qual, a revisão começa a ser falada oito anos após da sua entrada em vigor, voltamos a assistir a uma nova tentativa de resolver, através  da legislação, problemas de ordem estrutural, funcional e organizacional. A dúvida permanece: Será que a educação inclusiva necessita de mais uma lei?... Ou de condições para cumprir a que já existe?... Estranhamente, o próprio Governo responde à questão, ainda que não o assuma explicitamente.

É que, a avaliação externa do Decreto-Lei nº54/2018 (realizada pelo ISCTE) concluiu que o paradigma da educação inclusiva é sólido e coerente com as orientações internacionais - não necessitando de uma mudança conceptual. Segundo parece, os problemas identificados não residem nos princípios da lei, mas antes na sua operacionalização, reflectindo-se em dificuldades diversas, como a articulação entre serviços, heterogeneidade de práticas, excesso de burocracia, insuficiência de recursos (humanos, materiais e espaciais), bem como, fragilidades existentes na resposta às escolas.

Então, mas… Se o problema está na operacionalização… Porque razão se altera novamente a legislação?...

A alteração sucessiva de dispositivos legais dificilmente produzirá, de forma imediata, um aumento dos recursos humanos especializados. Até porque, a literatura existente acerca das políticas públicas demonstra, de um modo consistente, que mudanças normativas desacompanhadas de um investimento estrutural, tendem a produzir efeitos muito diminutos na prática organizacional das instituições.

Será que um novo documento… Terá capacidade para reduzir a burocracia automaticamente?... Ou estaremos… Uma vez mais… Perante a ilusão… De que mudar a legislação… Equivale a mudar a realidade?...

Trinta e cinco anos de reformas: os mesmos obstáculos

O Decreto-Lei nº319/1991, foi revolucionário para a época, porque introduziu o princípio da integração escolar, definiu direitos e estruturou respostas específicas - assentes na elaboração do Plano Educativo Individual e do Programa Educativo (quando aplicável). Para além disto, definia o ensino especial como “(…) o conjunto de procedimentos pedagógicos que permitam o reforço da autonomia individual do aluno com necessidades educativas especiais devidas a deficiências físicas e mentais (…)”. Importa recordar, que estes alunos podiam seguir currículos escolares próprios e alternativos. No fundo, assumia um modelo centrado na deficiência e nas necessidades do aluno, todavia, permitiu consolidar equipas, bem como criar uma cultura de intervenção especializada e estruturar serviços de apoio que marcaram diferentes gerações de profissionais.

No Despacho Conjunto nº105/1997, aparece pela primeira vez o conceito Equipa de Coordenação dos Apoios Educativos (ECAE) - alterado mais tarde pelo Despacho Conjunto nº10856/2005, onde dizia, que a esta “(…) compete, em articulação com os agrupamentos e escolas secundárias da sua área, intervir a nível das comunidades e junto de instituições e serviços (…)”.

Posteriormente surgiu o Decreto-Lei nº3/2008 - inspirado na Classificação Internacional de Funcionalidade (CIF) - que procurou abandonar uma lógica exclusivamente clínica e introduzir critérios mais objectivos para determinar quem teria acesso às respostas especializadas. Porém, rapidamente surgiram críticas: muitos alunos ficaram excluídos por não preencher critérios, outros foram sujeitos a processos de avaliação excessivamente complexos. Enfim… Multiplicaram-se relatórios, referenciações, avaliações, formulários e demasiadas tarefas, que por vezes, consumiam mais tempo aos profissionais do que o trabalho com os alunos. Apareceram as modalidades específicas de educação, onde cabia a educação bilingue, cegos e baixa visão, unidades de ensino estruturado e de multideficiência. Apareceram os termos Relatório Técnico Pedagógico (RTP) e Plano Individual de Transição (PIT). O Plano Educativo Individual (PEI) passou a programa e as adaptações a adequações

Em 2018 surgiu uma mudança de paradigma - o Decreto-Lei nº54/2018 - que abandonou definitivamente a lógica de elegibilidade existente e assumiu a educação inclusiva como princípio orientador de toda a escola. Simultaneamente e muito significativamente, foi publicado no mesmo dia o Decreto-Lei nº55/2018, relacionado com a autonomia e flexibilidade curricular. Não foi coincidência. Porque os dois diplomas foram pensados para funcionar em conjunto - um estabelecia os princípios de inclusão, o outro concedia às escolas autonomia para adaptarem o currículo às necessidades dos seus alunos.

A proposta era simples e parecia fazer sentido. A ideia era confiar nas escolas, valorizar os seus profissionais e permitir que encontrassem respostas ajustadas aos contextos locais. Mas na verdade, nunca lhes foram dados os meios necessários para exercer plenamente essa autonomia.

A nova revisão: inovação ou repetição?

A proposta agora colocada em consulta pública apresenta objectivos bastante consensuais, como a clarificação de conceitos, a simplificação de procedimentos, a melhoria da articulação entre educação, saúde, segurança social, justiça, autarquias e comunidade, incluindo o reforço do papel das famílias. À primeira vista, é difícil de discordar. Porém, quando analisamos as soluções propostas, surgem inevitavelmente algumas dúvidas.

De acordo com a mesma, aparecem diferentes estruturas: Sistema Nacional de Apoio à Inclusão (SNAI), Subcomissões de Coordenação Regional, Núcleos de Supervisão Técnica, Equipas Locais de Apoio à Inclusão (ELAI), surge o Gestor de Apoio à Inclusão (GAI) e cria-se um Plano de Desenvolvimento Integral (PDI). Contudo, o problema parece residir menos no desenho institucional do que na capacidade dessas estruturas exercerem de facto as funções de coordenação.

A questão parece inevitável: Estamos perante verdadeiras soluções… Ou apenas perante novas designações para problemas antigos?...

É que, as antigas e extintas ECAE, desempenhavam precisamente funções de coordenação técnica, apoio às escolas e de articulação entre serviços - agora regressa uma arquitetura muito semelhante, ainda que, com outros nomes. Ao mesmo tempo, o SNAI faz recordar o modelo intersectorial do Sistema Nacional de Intervenção Precoce na Infância (SNIPI). Relativamente a isto, considero que a articulação entre serviços é desejável e necessária. No entanto, tal como a UNESCO e a OCDE têm vindo a salientar, os sistemas educativos não se tornam mais inclusivos através da simples produção legislativa ou da criação de novas estruturas.

O caso português confirma esta leitura e evidencia uma dificuldade acrescida - criar estruturas, não significa por si só, assegurar respostas - sem profissionais suficientes, capacidade de decisão e recursos efectivos, corremos o risco de acrescentar mais um nível de coordenação a uma máquina administrativa já saturada. Para além disto, o funcionamento do SNIPI, que envolve três ministérios, não constitui na sua generalidade, e na minha particular opinião, o melhor exemplo de uma articulação eficaz entre serviços - embora existam equipas/práticas que são verdadeiros exemplos de excelência.

A criação da figura do GAI suscita algumas interrogações. Afinal, quem acompanha efectivamente o percurso do aluno?... O educador?... O professor titular ou o director de turma?... A EMAEI?... Ou o novo gestor?...

Enfim… Se esta nova figura não dispuser de autoridade para decidir, mobilizar recursos e assegurar a continuidade da intervenção, corre o risco de se tornar apenas mais um interlocutor num processo que já envolve uma multiplicidade de profissionais. Até porque, a experiência mostra que a eficácia não decorre da acumulação de funções ou da proliferação de estruturas, mas antes da clareza das responsabilidades, da capacidade de decisão e da qualidade da cooperação entre os diferentes intervenientes.

O PDI surge com a ambição de reunir num único documento a informação que, até agora, se encontrava dispersa por diferentes instrumentos. O princípio é sem dúvida meritório. A realidade do actual demonstra bem a necessidade dessa simplificação: Ao RTP, somam-se, sempre que aplicável, o PEI, as adaptações curriculares, o PIT, o Plano de Saúde Individual (PSI), bem como outros documentos que segmentam a informação e multiplicam procedimentos. Ainda assim, a experiência recomenda alguma prudência.

Ao longo dos anos, o sistema educativo foi sucessivamente confrontado com promessas de simplificação administrativa que na prática, se traduziram apenas na substituição de um formulário por outro. Quero com isto dizer, que se alteraram designações, reformularam-se modelos, reorganizaram-se campos a preencher, mas o tempo despendido pelos profissionais permaneceu, em grande medida, inalterado. Reparem que, até a própria designação merece alguma reflexão - a expressão PDI parece aproximar-se mais da terminologia utilizada noutros contextos do que na tradição conceptual da educação inclusiva ou da intervenção educativa integrada. Todavia, a questão central não reside na escolha do nome, até porque, o problema nunca foi a designação das coisas.

Enquanto não houver uma verdadeira racionalização dos procedimentos e uma reflexão efectiva da carga burocrática, o risco é que a mudança se limite à forma - deixando completamente intocável a realidade que se pretendia transformar.

O que falhou não foi a lei

Se olharmos os últimos trinta e cinco anos de legislação educativa, sobressai uma conclusão que deveria fazer pensar qualquer político - nenhum dos três diplomas fracassou por causa dos seus princípios. Todos foram importantes, porque procuraram responder aos desafios existentes, todavia, esbarraram no mesmo obstáculo, porque os sucessivos Governos legislaram sem criar as condições necessárias para cumprir aquilo que a própria lei exigia.

Não foi a filosofia que falhou, nem tão pouco a mudança de conceitos (que por vezes é simplesmente temporária), falhou o investimento, o reforço dos recursos humanos, a estabilidade das equipas, a articulação efectiva entre os serviços e a capacidade de transformar boas intenções políticas em respostas concretas nas escolas.

É importante não esquecer que, entre os textos que se publicam em Diário da República e a vida quotidiana das escolas, existe todo um território feito de pessoas, organizações, recursos e tempo - é nesse território que a inclusão se torna possível ou impossível.

Ao mesmo tempo que se discutem novas siglas, formas de organização e disposições legais, as escolas continuam confrontadas com problemas muito mais graves, como: a escassez de professores de educação especial, psicólogos, técnicos especializados, assistentes operacionais, espaços adequados e respostas atempadas dos serviços de saúde. Paradoxalmente, discutem-se organogramas e novos modelos, quando os profissionais continuam a pedir essencialmente o mesmo - tempo, estabilidade, equipas completas, menos burocracia e melhores condições de trabalho.

A inclusão faz-se com condições, não com decretos

O Decreto-Lei nº55/2018 continua a oferecer às escolas autonomia para construir respostas diferenciadas, ainda assim, faltam condições para que estas a exerçam plenamente. A inovação depende da existência de lideranças distribuídas por estruturas intermédias, culturas colaborativas e comunidades profissionais de aprendizagem capazes de transformar essa autonomia em práticas sustentáveis.

A inclusão não constitui apenas uma política educativa, representa uma determinada concepção de sociedade - quando a escola aprende a responder à diversidade, está simultaneamente a ensinar a comunidade a reconhecer a diferença como uma mais valia e não como um problema.

As políticas educativas raramente fracassam por insuficiência das suas intenções, o problema surge quando a ambição normativa cresce mais depressa do que a capacidade das instituições para a concretizar - talvez seja essa a principal lição a retirar dos últimos trinta e cinco anos.

Se conseguirmos construir escolas verdadeiramente inclusivas, estaremos seguramente a lançar bases para uma sociedade mais justa, humana e democrática. Por isso é que, a inclusão não pode nem deve ser reduzida a um problema de formulários, organogramas e diplomas - começa na forma como concebemos a dignidade humana e concretiza-se todos os dias, nas condições que oferecemos às escolas para que essa dignidade deixe de ser um princípio e passe a ser uma experiência realmente vivida.

Referências bibliográficas

Decreto-Lei nº319/91, de 23 de agosto - Diário da República - I Série - A, nº193, de 23 de agosto de 1991.

Decreto-Lei nº3/2008, de 7 de janeiro - Diário da República - 1ª Série, nº4, de 7 de janeiro de 2008.

Decreto-Lei nº54/2018, de 6 de julho - Diário da República - 1ª Série, nº129, de 6 de julho de 2018.

Decreto-Lei nº55/2018, de 6 de julho - Diário da República - 1ª Série, nº129, de 6 de julho de 2018.

Avaliação da Educação Inclusiva, para o Programa Temático Demografia, Qualificações e Inclusão (PESSOAS 2030) - Relatório - Lisboa: ISCTE - Instituto Universitário de Lisboa (2025).

Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services - Michael Lipsky - New York - Russell Sage Foundation (1980).

Strength through Diversity: Education for Inclusive Societies - Paris - OECD Publishing (2020).

Proposta de alteração ao Decreto-Lei nº54/2018, de 6 de julho (consulta pública) – Lisboa - Governo de Portugal (2026).

Global Education Monitoring Report 2020: Inclusion and Education - All Means All - Paris - UNESCO (2020).

 

António Pedro Santos (2026)